Riprendere gli investimenti pubblici, passare al bilancio di cassa, rivedere il sistema di qualificazione Soa, semplificare il Codice Appalti
Nel corso del 2012 il mercato dei lavori pubblici si è ridotto del 24,5%, mentre nel primo quadrimestre del 2013 è andata persa una ulteriore quota di mercato pari al 27 per cento: -27% di riduzione degli appalti di lavori per importi superiori a 40 mila euro nel primo quadrimestre 2013 rispetto al primo quadrimestre 2012.I dati sono contenuti nella Relazione annuale al Parlamento per l’anno 2012dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, presentata oggi al Senato dal presidente AVCP Sergio Santoro.
Il presidente dell’Autorità ha illustrato le misure fondamentali per il rilancio del mercato degli appalti che è strategico per la crescita.
Investimenti pubblici
Anzitutto, va contrastata la caduta degli investimenti pubblici che, se diventa strutturale su livelli così ridotti, mette a repentaglio non solo le basi dello sviluppo economico del Paese ma anche un’appropriata e regolare erogazione dei servizi. In questo senso secondo l’Autorità le disposizioni del decreto-legge 69 (Decreto Fare) vanno nella direzione giusta, ma devono essere consolidate con la ricerca di risorse aggiuntive da conseguire con ogni mezzo.
Dalla spending review risorse per gli investimenti
L’AVCP propone una riflessione sugli strumenti di spending review che non consistano soltanto in tagli alla spesa ma anche nella ricerca, definizione e realizzazione di comportamenti della pubblica amministrazione che generano risparmi. Attraverso l’analisi dei dati l’Autorità ha trovato una relazione tra la diffusione della procedura negoziata nella scelta del contraente e la penalizzazione delle stazioni appaltanti in termini di costo finale dei contratti. Nelle procedure aperte si riscontrano in media valori di ribasso decisamente più elevati rispetto a quelli presenti nelle procedure negoziate con differenze tra il 5,6 e il 7,5 per cento. Si tratterebbe di un risparmio di oltre un miliardo di euro. Occorre procedere dunque sulla strada della riduzione delle stazioni appaltanti e della loro qualificazione.
Passare al bilancio di cassa
Secondo Santoro, lo sblocco dei pagamenti arretrati della pubblica amministrazione non solo darà impulso all’economia ma permetterà alle piccole e medie imprese di rimanere sul mercato aumentandone la concorrenza. L’operazione deve poter contare sull’effettivo passaggio – previsto dalla legge di contabilità – dal sistema di competenza e cassa al solo sistema di cassa. In questo modo l’effetto del patto di stabilità non inciderà significativamente, in senso negativo, come invece avviene oggi in Italia, sui tempi di pagamento delle pubbliche amministrazioni.
Appello alle SA per far partire il sistema Avcpass
L’Autorità inoltre si appella alle stazioni appaltanti per far partire il sistema Avcpass, il sistema di verifica telematica dei requisiti per le imprese, i professionisti e le stazioni appaltanti. Le stazioni appaltanti attive in Italia sono quasi 40.000, ma calcolando tutti i centri di costo si può arrivare fino a 70.000 con la produzione di un milione e mezzo circa di procedure di gara. L’AVCP nel corso di questi mesi si è attivata con ogni mezzo per invitare tutti i soggetti interessati dalla nuova procedura informatica a sperimentare il sistema con gare-pilota, ma questo invito è rimasto lettera morta. Per questo ha dovuto accedere alla richiesta delle amministrazioni di uno slittamento dei termini di entrata a regime del sistema. Da qui l’appello che il presidente Sergio Santoro rivolge nuovamente a tutti i soggetti interessati, a partire dalle istituzioni, affinché tale sistema telematico di verifica dei requisiti venga sperimentato e divenga l’ordinario strumento operativo nella pratica amministrativa di partecipazione alle gare, in un momento in cui le imprese, stante il persistere di una congiuntura economica particolarmente difficile, richiedono soluzioni che vadano nel senso della riduzione dei costi e di semplificazione delle procedure amministrative.
Rivedere il sistema di qualificazione delle imprese
Un’altra fondamentale misura ormai non più procrastinabile è la revisione del sistema di qualificazione delle imprese (LEGGI TUTTO). L’Autorità ha posto particolare attenzione sulla composizione dell’azionariato delle SOA (Società Organismi di Attestazione), le frequenti cessioni di azioni, il fenomeno delle migrazioni delle imprese, sulle cessioni di azienda o di rami d’azienda, spesso caratterizzate da fittizie e molteplici compravendite di uno stesso ramo, esercitando un notevole potere sanzionatorio. Le criticità rilevate pongono l’esigenza di un progetto di revisione complessivo: infatti l’attuale sistema di qualificazione e, più in generale, di accesso al mercato di contratti pubblici, non sempre appare in grado di garantire l’affidabilità dei concorrenti, come dimostra l’elevato numero di segnalazioni che hanno portato ad annotazioni nel Casellario, né livelli adeguati di efficienza ed economicità del processo competitivo, come dimostrato dalle iniziative di spending review.
Programmazione puntuale e progettazione di qualità
Elementi decisivi per l’efficienza e l’efficacia degli appalti sono poi la puntualità della programmazione e la qualità della progettazione. Le anomalie e i ritardi nella fase di progettazione e prima ancora in quella di programmazione finanziaria delle opere pubbliche influenzano a valle il risultato finale delle opere sia intermini di costi che capacità di restituzione dei servizi attesi. E’ necessario inserire nei documenti di gara – propone l’Autorità – opportune clausole che eliminino la possibilità di compensare i ritardi nella presentazione dei progetti esecutivi con i tempi di esecuzione dei lavori, anche in considerazione del fatto che tale meccanismo vanifica la relativa penale, utile deterrente per il rispetto dei patti contrattuali. Andrebbe anche esclusa la stipulazione di eventuali atti aggiuntivi, imponendo così il rispetto dei tempi contrattuali inseriti negli elaborati di gara. L’Autorità ha più volte segnalato come il contenzioso abbia di fatto assunto una valenza tale da essere considerato dalle imprese, in sede di formulazione dell’offerta, come uno dei sistemi di recupero di ribassi non adeguatamente ponderati o di remunerazione di maggiori lavori che dovrebbero essere invece contemplati in varianti in corso d’opera, a tutto pregiudizio della proposta di soluzioni innovative.
Rendere vincolanti le pronunce di precontenzioso
L’Authority ritiene inoltre che il patrimonio culturale può diventare più competitivo in piena sicurezza con i servizi aggiuntivi gestiti con criteri innovativi, e che un fattore di competitività è rappresentato da un’amministrazione celere e certa della giustizia nel mercato degli appalti. Infatti, il componimento delle controversie durante lo svolgimento delle procedure di gara (precontenzioso) in modo veloce, gratuito e senza particolari formalismi (è prevista la possibilità di utilizzare le procedure telematiche per l’inoltro dell’istanza all’Autorità, per lo scambio di documenti, per la comunicazione della decisione) può rappresentare un fattore importante di competitività dell’intero sistema degli appalti. L’Autorità auspica che le proprie pronunce di precontenzioso diventino vincolanti e che le venga riconosciuta la legittimazione attiva ad impugnare in sede giurisdizionale gli atti delle stazioni appaltanti contrari alla normativa.
Reti d’impresa
Per la crescita delle imprese uno strumento flessibile risiede nelle reti d’impresa negli appalti, in modo da aggregare le imprese per favorirne la collaborazione e raggiungere obiettivi comuni di sviluppo, senza perdere la propria autonomia imprenditoriale.
Semplificare e armonizzare il Codice Appalti
Nella Relazione annuale al Parlamento, l’Autorità ha infine sottolineato la necessità di semplificare e armonizzare il Codice dei contratti (Dlgs n. 163/2006) e procedere all’analisi di impatto delle nuove normative.
Il Codice è stato sottoposto ad un numero elevatissimo di modifiche, in alcuni casi radicali, spesso dettate dall’urgenza di “dover fare qualcosa” durante la crisi. Questa inflazione normativa è ulteriormente aggravata dalla presenza di una regolamentazione a livello locale (regionale, provinciale e comunale), che rischia di segmentare ancor di più il mercato degli appalti. Il risultato è un quadro regolamentare instabile, in cui le stazioni appaltanti e gli operatori economici incontrano difficoltà ad orientarsi, a volte con l’effetto di scoraggiare gli investimenti. Diventa quindi necessario – propone l’AVCP – un ripensamento metodologico dell’intera materia. Per quanto riguarda la normativa esistente, occorre puntare ad una rivisitazione del Codice, ispirata ad obiettivi di razionalizzazione e semplificazione, tenendo in debito conto le esigenze di modifiche normative che saranno imposte dal varo delle nuove direttive comunitarie in materia. Per quanto concerne la nuova regolamentazione che si intende introdurre, così come richiesto a livello internazionale in materia di better e smart regulation, sembra opportuno che l’introduzione di nuove norme sia accompagnata da analisi di impatto che individuino quali siano le criticità che si sono manifestate nel mercato, per quale motivo si ritiene che gli strumenti attualmente a disposizione non siano in grado di risolvere tali criticità, quali sono gli effetti delle novità presentate, come incidono sulle imprese ed, eventualmente, sugli utenti finali.
I DATI DELL’AVCP SUL MERCATO DEGLI APPALTI
Il valore degli appalti nel 2012 è di 95,3 mld di euro, segnando un – 4,8 % sul 2011. Il numero di procedure (perfezionate sul sito dell’Osservatorio entro marzo 2013) con un importo di gara uguale o superiore a 40.000 euro è stato di 125.723.
Percentuale di tipologie di contratto sul totale delle procedure perfezionate: 29,7% di lavori; 36% di servizi; 34,3% di forniture.
La flessione è diversificata sia per tipologia, sia per classi di valore dei contratti. Flessione nel settore dei lavori: – 25% rispetto al 2011; flessione per lavori di importo superiore a 25 mln di Euro: – 36%; flessione nel settore delle forniture: – 2,4 %; incremento nel settore dei servizi: + 10,4 % (dato influenzato da un appalto di 5,5 miliardi di concessione della gestione rifiuti della Regione Toscana).
L’82,2% delle procedure ha interessato i settori ordinari e il 17,8% i settori speciali (gas, energia termica, elettricità, acqua, trasporti, servizi postali, sfruttamento di area geografica).
L’analisi per classe di importo evidenzia che più della metà delle procedure perfezionate, sia in numero sia in valore, riguarda contratti di importo compreso tra 40.000 e 150.000 euro. Le procedure di importo superiore a 25 mln di euro, pur essendo solo lo 0,3% delle procedure perfezionate, rappresentano quasi il 40% del valore complessivo della domanda.
Lavori pubblici e occupazione
Numero di occupati per ogni miliardo di euro investito in lavori pubblici: 11.700 – 15.600, di cui circa 7.800 per l’effetto diretto degli appalti. Il resto degli occupati è prodotto dall’indotto costituito da fornitori e prestatori di servizi.
A causa della riduzione dell’importo complessivo degli appalti pubblici (di importo superiore a 40.000) registrata nell’anno 2012 (95,3 mld di Euro) rispetto al 2011 (100,1 mld di Euro), deriva che la riduzione dell’occupazione nel settore dei contratti pubblici nel 2012 porterà ad un calo mediamente di circa 92.000 unità rispetto al 2011.
Credit crunch e imprese
La stretta creditizia, credit crunch, causata dalla crisi economico-finanziaria ha avuto serie ripercussioni, sulle piccole e medie imprese: nel 2012 il numero di imprese abilitate ad eseguire lavori pubblici di importo superiore a 150.000 Euro è calata da 39.072 imprese nel 2011 a 36.357 nel 2012 (-7%).
Appalti e spending review
Le procedure negoziate sono nella scelta del contraente quelle più utilizzate dalle stazioni appaltanti: 50 % nel settore dei lavori. Considerando che tra il 2011 e il 2012, circa 24 miliardi di euro di contratti di servizi e forniture sono stati affidati mediante procedure negoziate con il criterio del massimo ribasso, si può concludere che applicando il ribasso medio, come riscontrato negli affidamenti aggiudicati con procedura aperta, a quelli conclusi con procedura negoziata, si sarebbero potuti registrare risparmi per oltre un miliardo di euro.
Vigilanza sulle Società Organismo di Attestazione (SOA)
Nel 2012 l’Avcp ha esercitato il potere sanzionatorio nei confronti delle 27 SOA attualmente operanti, per irregolarità, illegittimità o illegalità commesse nel rilascio delle attestazioni di qualificazione. Sono stati avviati diversi procedimenti che hanno condotto all’irrogazione di sanzioni pecuniarie e in 4 casi alla sospensione dell’autorizzazione a svolgere attività di attestazione. Sono stati istruiti più di 110 procedimenti che hanno condotto all’iscrizione nel casellario informatico di imprese che hanno presentato falsa dichiarazione o falsa documentazione ai fini della qualificazione, con dolo o colpa grave.
Vigilanza sulle imprese
L’intensa attività sanzionatoria nei confronti delle imprese che nel 2012 hanno reso false dichiarazioni in sede di gara in ordine ai requisiti di partecipazione, è stata esercitata su impulso di segnalazioni da parte delle stazioni appaltanti: 1065 relative ad affidamenti di lavori e 590 relative ad affidamenti di servizi e forniture.
Vigilanza su lavori, servizi e forniture
Nel corso del 2012 sono pervenute all’Autorità istanze relative ad appalti di valore complessivo pari a poco meno di 12 miliardi di euro di cui 532 relative ad appalti di lavori per circa 4 miliardi, e 506 relative ad appalti di servizi e forniture per 8 miliardi. L’Autorità, a seguito della attività istruttoria ed ispettiva, ha adottato 112 deliberazioni di cui 31 attinenti ai lavori e 81 attinenti ai servizi e le forniture.
Ritardo pagamenti settore dispositivi medici
La vigilanza è stata attuata anche con indagini specifiche sul fenomeno dei ritardati pagamenti nel settore dei dispositivi medici, mediante ispezioni su 14 aziende sanitarie e aziende ospedaliere sull’intero territorio nazionale, da cui è emerso che i ritardi sui pagamenti nel settore vanno da 300 a 1500 giorni.
Precontenzioso
Nel 2012, su un campione consistente di stazioni appaltanti, l’80 per cento si è adeguata al parere emesso dall’Avcp, mentre solo il 10 per cento ha reso noto di non condividerne l’orientamento. Del restante 10 per cento, in soli 4 casi le stazioni appaltanti non hanno potuto attendere l’emissione del parere per la necessità di aggiudicare l’appalto in tempi brevi.
Dall’inizio dell’attività di precontenzioso, nell’ottobre 2006, si è registrato un flusso costante di richieste di parere, più di 500 l’anno, segno del favorevole accoglimento che tale strumento trova presso gli stakeholder del mercato dei contratti pubblici.
Nel corso del 2012 il Consiglio dell’Autorità ha emesso 212 pareri relativi ad appalti di lavori, servizi e forniture di cui 58, il 27 %, in seguito ad istanze presentate da stazioni appaltanti, 145 pareri, il 69 %, relativi ad istanze presentate da imprese, associazioni o ordini professionali e 9 pareri, il 4 %, a seguito di istanze presentate congiuntamente dalla stazione appaltante e da uno o più operatori economici. In 97 casi l’Autorità ha formulato un giudizio di conformità alla normativa di settore, non conforme in 79 casi. Nei restanti casi l’Autorità ha indicato i comportamenti più opportuni da tenere o i provvedimenti da adottare.
da www.casaeclima.com